A Lei nº 11.340, sancionada em 7 de agosto de 2006, submeteu-se, por força do seu art. 46, a vacatio legis de quarenta e cinco dias, de sorte que o marco vicenal de eficácia se perfaz neste mês de setembro. A efeméride, por si só, renderia texto laudatório e pouco mais.

Subsiste, contudo, razão estritamente técnica para revisitá-la. O diploma hoje vigente guarda distância considerável do texto promulgado. Sucessivas reformas legislativas alteraram a sua fisionomia, o controle concentrado de constitucionalidade dissipou as resistências iniciais, a consolidação sumular conformou o rito aplicável e, no biênio mais recente, firmou-se em sede de recursos repetitivos a natureza jurídica das medidas protetivas de urgência, com consequências processuais de larga extensão. Operar com a redação originária, portanto, conduz a erro de premissa.

Examinam-se, na sequência, a gênese do diploma, a sua arquitetura originária, a validação em controle abstrato, a conformação jurisprudencial, o adensamento punitivo das reformas e as questões que remanescem controvertidas.

Da responsabilização internacional à resposta legislativa interna

A denominação da lei não constitui mera homenagem. Maria da Penha Maia Fernandes é a vítima do caso que ensejou a responsabilização internacional do Estado brasileiro.

Diante da inércia prolongada da jurisdição interna, a hipótese foi submetida à Comissão Interamericana de Direitos Humanos, órgão do sistema regional de proteção vinculado à Organização dos Estados Americanos. A Comissão concluiu pela responsabilidade do Estado brasileiro, por tolerância e omissão sistemáticas diante da violência doméstica, e formulou recomendações que incluíam a adoção de providências legislativas destinadas a suprir a deficiência de proteção.

A Lei nº 11.340/2006 constitui a resposta normativa a tais recomendações. O seu art. 1º invoca expressamente o § 8º do art. 226 da Constituição Federal, a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres e a Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher, conhecida como Convenção de Belém do Pará.

Essa ancoragem produz efeito hermenêutico concreto e frequentemente subestimado. O diploma integra o parâmetro de controle de convencionalidade e deve ser interpretado à luz dos compromissos convencionais assumidos pelo Estado, o que reposiciona o debate sobre os seus dispositivos do plano da mera opção de política criminal para o do cumprimento de dever internacional de proteção.

A arquitetura originária do diploma

O texto promulgado continha quarenta e seis artigos e revelava estrutura deliberadamente enxuta, ainda que já apresentasse a feição de microssistema, com normas de direito material, processual, administrativo e assistencial reunidas em diploma único.

O art. 5º delimitou o âmbito de incidência ratione materiae, alcançando a violência praticada no seio da unidade doméstica, no da família e no de qualquer relação íntima de afeto, independentemente de orientação sexual. O art. 7º arrolou as formas de violência em elenco expressamente exemplificativo, porquanto precedido da locução entre outras, abrangendo as modalidades física, psicológica, sexual, patrimonial e moral. Convém registrá-lo com ênfase, pois persiste no senso comum a compreensão de que o diploma tutelaria apenas a integridade corporal.

O texto instituiu, ainda, os Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher, dotados de competência híbrida, cível e criminal, e disciplinou nos arts. 22 a 24 o rol das medidas protetivas de urgência, distinguindo aquelas que obrigam o agressor daquelas destinadas à ofendida.

O art. 41, por fim, afastou a incidência da Lei nº 9.099/1995 relativamente aos crimes praticados naquele contexto, independentemente do quantum da pena cominada. A repercussão foi imediata, pois a norma subtraiu daquelas hipóteses a composição civil dos danos, a transação penal e a suspensão condicional do processo, isto é, o inteiro arsenal despenalizador então utilizado como via ordinária de solução.

O controle concentrado e a superação das resistências iniciais

No sexênio subsequente à entrada em vigor, a aplicação do diploma revelou-se marcadamente assistemática. Registraram-se pronunciamentos que lhe negavam aplicação sob alegada ofensa ao princípio isonômico, outros que reputavam indispensável a representação da ofendida na lesão corporal de natureza leve e, ainda, aqueles que faziam incidir os institutos da Lei nº 9.099/1995 a despeito da vedação do art. 41.

O Supremo Tribunal Federal dirimiu ambas as controvérsias em 2012, no julgamento conjunto de ação declaratória de constitucionalidade e de ação direta de inconstitucionalidade. Assentou-se a compatibilidade constitucional dos arts. 1º, 33 e 41 do diploma, reconhecendo-se a legitimidade da diferenciação normativa como instrumento de correção de desigualdade fática, em consonância com o dever estatal de tutela e com a vedação de proteção insuficiente. Firmou-se, no mesmo julgamento, que a ação penal relativa à lesão corporal praticada em contexto de violência doméstica e familiar contra a mulher é pública incondicionada, independendo, pois, de representação.

As decisões proferidas em controle abstrato revestem-se de eficácia contra todos e efeito vinculante relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública, o que encerrou a divergência no plano formal.

O consectário processual dessa segunda conclusão costuma ser mal assimilado. Suprimida a representação como condição de procedibilidade naquela hipótese, a retratação da ofendida deixou de produzir efeito extintivo, de modo que a persecução prossegue por impulso do Ministério Público, titular privativo da ação penal pública.

A consolidação sumular e a conformação do rito

Nos anos seguintes, o Superior Tribunal de Justiça sedimentou em enunciados de súmula os pontos que ainda comportavam dissídio. Cinco deles compõem a base de leitura do microssistema.

Enunciado Conteúdo
Súmula 536 A suspensão condicional do processo e a transação penal não se aplicam na hipótese de delitos sujeitos ao rito da Lei Maria da Penha.
Súmula 542 A ação penal relativa ao crime de lesão corporal resultante de violência doméstica contra a mulher é pública incondicionada.
Súmula 588 A prática de crime ou contravenção penal contra a mulher com violência ou grave ameaça no ambiente doméstico impossibilita a substituição da pena privativa de liberdade por restritiva de direitos.
Súmula 589 É inaplicável o princípio da insignificância nos crimes ou contravenções penais praticados contra a mulher no âmbito das relações domésticas.
Súmula 600 Para a configuração da violência doméstica e familiar prevista no art. 5º da lei não se exige a coabitação entre autor e vítima.

A leitura sistemática dos enunciados explicita a razão pela qual o rito se mostra mais gravoso do que o incidente sobre delitos de idêntica cominação abstrata. Inexistem soluções consensuais despenalizadoras, veda-se a substituição da pena privativa de liberdade por restritiva de direitos quando presente violência ou grave ameaça, obsta-se o reconhecimento da atipicidade material pela insignificância e dispensa-se a coabitação como elementar do âmbito de incidência.

As sucessivas reformas e o adensamento punitivo

O diploma foi sendo reformado em ondas sucessivas, quase sempre na esteira de casos de ampla repercussão. Cinco marcos concentram os efeitos práticos mais relevantes.

Em 2015 introduziu-se o feminicídio como qualificadora do homicídio, com elementar consistente na prática do delito contra mulher por razões da condição do sexo feminino, assim consideradas as hipóteses de violência doméstica e familiar e as de menosprezo ou discriminação à condição de mulher.

Em 2018 tipificou-se, no art. 24-A do próprio diploma, o descumprimento de decisão judicial concessiva de medidas protetivas de urgência. Até então, a inobservância produzia consequências no plano cautelar, mas não configurava injusto penal autônomo.

Em 2019 autorizou-se a concessão da medida protetiva pela autoridade policial, e mesmo pelo agente policial, em situações de risco atual ou iminente e diante da indisponibilidade imediata do juízo, com submissão posterior a controle judicial. A alteração enfrentou gargalo empiricamente identificado, qual seja, o interregno entre o registro da ocorrência e a prestação jurisdicional.

Em 2021 criou-se o tipo penal de violência psicológica contra a mulher, inserido no art. 147-B do Código Penal, e modificou-se a modalidade da pena cominada à lesão corporal simples praticada contra a mulher por razões da condição do sexo feminino.

Em 2024 sobreveio a reforma de maior densidade punitiva. O feminicídio deixou de operar como qualificadora e passou a constituir tipo penal autônomo, no art. 121-A do Código Penal, com preceito secundário de reclusão de vinte a quarenta anos, preservada a etiqueta de hediondez. O mesmo diploma majorou substancialmente a pena do art. 24-A, que migrou de detenção de três meses a dois anos para reclusão de dois a cinco anos, cumulada com multa, agravou as penas da lesão corporal e dos crimes contra a honra praticados contra a mulher por razões da condição do sexo feminino e promoveu alterações no plano executório, entre elas a exigência de cumprimento de percentual mais elevado da pena para fins de progressão de regime e a submissão a monitoração eletrônica quando da fruição de benefícios que impliquem saída do estabelecimento penal.

Merece registro autônomo, pela repercussão cotidiana, a alteração operada no art. 147 do Código Penal. A reforma acresceu-lhe parágrafos que duplicam a pena cominada à ameaça praticada contra mulher por razões da condição do sexo feminino e que conferem à respectiva ação penal natureza pública incondicionada, suprimindo, nessa hipótese, a representação como condição de procedibilidade. Transpôs-se, assim, para o plano legislativo, a mesma ratio adotada pelo Supremo Tribunal Federal em 2012 quanto à lesão corporal.

A majoração da pena do art. 24-A é a alteração de maior alcance prático. A migração de detenção para reclusão repercute sobre o regime inicial de cumprimento, sobre o cabimento da substituição por penas restritivas de direitos e sobre o juízo de proporcionalidade na decretação de medidas cautelares pessoais.

A natureza jurídica das medidas protetivas e a superação do paradigma cautelar

A inflexão mais recente não proveio do legislador e é, provavelmente, a de maior consequência sobre a operatividade do diploma.

Predominava, até período recente, a compreensão das medidas protetivas como providências de índole cautelar, acessórias e instrumentais em relação a um processo principal. Dessa premissa extraíam-se três corolários, todos restritivos. Fixava-se prazo predeterminado de vigência, com ônus de renovação atribuído à ofendida. Condicionava-se a concessão à preexistência de registro de ocorrência, de inquérito ou de ação penal. E reputava-se extinta a medida por força do arquivamento do inquérito, da extinção da punibilidade ou da absolvição.

O Superior Tribunal de Justiça, em julgamento submetido ao rito dos recursos repetitivos, firmou orientação diversa no Tema 1.249. Reconheceu-se que as medidas protetivas de urgência ostentam natureza jurídica de tutela inibitória, cuja vigência não se subordina à existência, atual ou vindoura, de boletim de ocorrência, inquérito policial, processo cível ou criminal. Assentou-se que a duração se vincula à persistência da situação de risco, razão pela qual devem ser fixadas por prazo temporalmente indeterminado. Estabeleceu-se que o reconhecimento de causa extintiva da punibilidade, o arquivamento do inquérito ou a absolvição não originam, necessariamente, a extinção da medida. Definiu-se, por fim, que elas não se submetem a prazo obrigatório de revisão periódica, devendo ser reavaliadas pelo juízo, de ofício ou a requerimento, quando constatado concretamente o esvaziamento do risco, precedida a revogação de contraditório, com as oitivas da vítima e do suposto agressor.

A tutela inibitória, convém precisá-lo, dirige-se à prevenção do ilícito, e não à reparação do dano. Prescinde, portanto, de demonstração de culpa e de dano consumado, bastando a probabilidade de prática ou de repetição da conduta antijurídica. Compreendida a medida protetiva sob essa moldura dogmática, torna-se coerente a desvinculação em relação à persecução penal, uma vez que o suporte fático da tutela é o risco, e não o crime.

O efeito da orientação é bifronte. De um lado, a proteção deixa de depender de iniciativa reiterada da ofendida e não decai por mero decurso de prazo, o que reduz a revitimização e a violência institucional. De outro, o destinatário da medida não pode contar com a sua extinção automática por efeito da absolvição ou do transcurso temporal, incumbindo-lhe deduzir pedido fundamentado de reavaliação, instruído com demonstração concreta da cessação do risco.

Questões remanescentes

Balanço honesto de duas décadas impõe registrar o que não se pacificou.

Subsiste controvérsia doutrinária quanto à proporcionalidade das cominações fixadas em 2024, notadamente no que respeita ao piso do preceito secundário do feminicídio, hoje o mais elevado do sistema, e ao salto verificado no art. 24-A. Argumenta-se, em sentido crítico, que a elevação desmesurada de patamares mínimos compromete a individualização judicial da pena e tensiona a coerência interna do sistema de cominações.

Registre-se, ademais, ponto de direito intertemporal de observância inafastável. Os dispositivos de conteúdo penal material introduzidos em 2024 configuram novatio legis in pejus e, por imperativo do art. 5º, XL, da Constituição Federal, submetem-se à irretroatividade da lex gravior, o que impõe aferir, em cada caso, a data da conduta e a redação então vigente.

Há, outrossim, o debate sobre a eficácia da expansão punitiva. Parcela relevante da produção criminológica sustenta que a majoração de penas produz efeito dissuasório limitado quando desacompanhada de investimento correspondente em rede de acolhimento, equipamentos de atendimento psicossocial, perícia e capacitação das polícias, estrutura cuja distribuição permanece acentuadamente desigual entre capitais e comarcas do interior.

Persiste, por fim, a tensão entre a efetividade da tutela e as garantias processuais do imputado. Ela se manifesta na aplicação de medidas protetivas em contextos de conflitividade recíproca, na valoração da palavra da ofendida como elemento probatório preponderante em hipóteses de prova dividida e no recurso à prisão preventiva fundada no art. 313, III, do Código de Processo Penal como instrumento de garantia da execução das medidas.

Nenhuma dessas objeções infirma a relevância do diploma. Elas apenas evidenciam que uma lei vicenal permanece objeto de construção interpretativa, e não texto dogmaticamente estabilizado.

Consectários práticos

Da exposição precedente extraem-se proposições operativas que importam a ambos os polos da relação processual.

À ofendida interessa saber que a medida protetiva não pressupõe registro de ocorrência prévio, inquérito instaurado ou ação penal em curso, tampouco comporta prazo peremptório de vigência, subsistindo enquanto perdurar o risco. Interessa-lhe saber, igualmente, que a inobservância da medida configura injusto penal apenado com reclusão, e não infração de menor potencial ofensivo, e que o âmbito de tutela do diploma jamais se restringiu à violência física, alcançando desde 2006 as modalidades psicológica, sexual, patrimonial e moral.

Ao imputado interessa a compreensão inversa e igualmente objetiva. Os institutos despenalizadores não lhe são acessíveis, a retratação da ofendida não produz efeito extintivo nas hipóteses de ação penal pública incondicionada e a via tecnicamente adequada para discutir a subsistência de medida protetiva é o requerimento fundamentado de reavaliação, submetido a contraditório, e nunca o descumprimento, que hoje o expõe a persecução autônoma por crime apenado com reclusão.

Síntese

A Lei Maria da Penha completa neste mês vinte anos de eficácia. Originou-se da responsabilização do Estado brasileiro perante a Comissão Interamericana de Direitos Humanos e traz, desde o art. 1º, ancoragem convencional expressa, o que condiciona a sua interpretação.

A arquitetura originária delimitou o âmbito de incidência no art. 5º, arrolou exemplificativamente as formas de violência no art. 7º, instituiu juizados de competência híbrida, disciplinou as medidas protetivas nos arts. 22 a 24 e afastou, no art. 41, a incidência da Lei nº 9.099/1995. O Supremo Tribunal Federal assentou em 2012, com eficácia erga omnes e efeito vinculante, a constitucionalidade desse desenho e a natureza incondicionada da ação penal na lesão corporal.

A consolidação sumular fixou a inaplicabilidade dos institutos despenalizadores, a vedação à substituição por penas restritivas de direitos na presença de violência ou grave ameaça, a inaplicabilidade da insignificância e a dispensa de coabitação.

As reformas culminaram, em 2024, na autonomização típica do feminicídio, com preceito secundário de reclusão de vinte a quarenta anos, na majoração da pena do descumprimento de medida protetiva para reclusão de dois a cinco anos e multa e na transformação da ação penal da ameaça praticada por razões da condição do sexo feminino em pública incondicionada.

Firmou-se, por derradeiro, em sede de repetitivos, a natureza de tutela inibitória das medidas protetivas, com vigência por prazo indeterminado vinculada à persistência do risco e independente de inquérito ou de processo.

A subsunção de cada situação depende dos fatos concretos, da data da conduta e da configuração da relação entre as partes, razão pela qual a análise há de ser individualizada.

Referências

Normativas

Lei nº 11.340/2006, arts. 1º, 5º, 7º, 12, 12-C, 14, 16, 19, 22 a 24, 24-A, 41 e 46. Constituição Federal, arts. 5º, XL, e 226, § 8º. Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres e Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher, conhecida como Convenção de Belém do Pará. Lei nº 9.099/1995. Código de Processo Penal, art. 313, III. Lei nº 13.104/2015, que introduziu o feminicídio como qualificadora. Lei nº 13.641/2018, que tipificou o descumprimento de medidas protetivas. Lei nº 13.827/2019, quanto à concessão de medida protetiva pela autoridade policial. Lei nº 14.188/2021, que criou o tipo penal de violência psicológica. Lei nº 14.994/2024, que autonomizou o tipo do feminicídio e agravou cominações correlatas. Código Penal, arts. 121-A, 129, 141, 147 e 147-B. Lei nº 8.072/1990 e Lei nº 7.210/1984, nas alterações correspondentes.

Entendimentos

Súmulas do Superior Tribunal de Justiça nº 536, quanto à inaplicabilidade da suspensão condicional do processo e da transação penal, nº 542, quanto à natureza pública incondicionada da ação penal na lesão corporal, nº 588, quanto à impossibilidade de substituição por pena restritiva de direitos, nº 589, quanto à inaplicabilidade do princípio da insignificância, e nº 600, quanto à desnecessidade de coabitação. Entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal em controle concentrado, que assentou a constitucionalidade dos arts. 1º, 33 e 41 do diploma e a natureza incondicionada da ação penal na lesão corporal praticada em contexto de violência doméstica e familiar. Tema 1.249 dos recursos repetitivos, quanto à natureza de tutela inibitória das medidas protetivas de urgência, à sua vigência por prazo temporalmente indeterminado e à sua autonomia em relação à persecução penal.

Doutrina

Estudos sobre o pacote antifeminicídio de 2024 e a incidência da irretroatividade da lex gravior sobre os dispositivos de conteúdo penal material nele introduzidos. Análises do Tema 1.249 publicadas em veículos especializados, com exame da natureza jurídica das medidas protetivas, da distinção entre tutela inibitória e tutela cautelar e dos respectivos limites temporais. Produção crítica sobre a eficácia dissuasória da expansão punitiva em matéria de violência de gênero. Materiais institucionais do Instituto Maria da Penha quanto à gênese e à estrutura do diploma.

A legislação foi consultada em bases oficiais e os enunciados sumulares em repositórios de tribunais. Os entendimentos jurisprudenciais são apresentados por seu conteúdo, sem individualização de julgados. As cominações e as regras de execução hão de ser aferidas conforme a redação vigente à data da conduta, em observância à irretroatividade da lei penal mais gravosa.